[19]針對台北市政府新聞局草案說明的疑問
Project / 特別企劃, 面對專業, 動漫文化 05月1日, 2003 by 逗貓棒編輯部 |
台北市政府新聞局在4/16日出版界同聲撻伐的座談之後，在市政府網頁上提出了「臺北市漫畫及人體圖片出版品租售管理自治條例草案」說明。然而這份說明文件並沒有真正指出問題的癥結，反而有很多部分被模糊掉了。這期逗貓棒邀請了esgm先生在巴哈姆特BBS刊載的文章，針對這篇說明提出了精闢的疑問，希望能夠繼續發揮一些輿論的力量，史更多人注意到新聞局說明的問題與嚴重性。
有關自治條例 ◎esgm
| 台北市新聞局的草案說明提出：自民國八十八年一月二十五日出版法廢止後，本府新聞處已非出版品之目的事業主管機關，對於出版品之申登及管理已喪失法源依據辦理 ，僅得依相關法令（ 如兒童及少年性交易防制條例、性侵害犯罪防治法等）之授權部分來管理出版品刊登色情廣告及性侵害案件之報導等；另有關涉及刑法之出版品則歸屬檢警機關負責查察取締。 |
１、「出版品之申登及管理」「本來」就不應該是市府新聞處的主管業務，新聞處該做的是擔任與民眾及媒體溝通，主動發布情報，協助市民了解市府施政，不然廢出版法是廢假的嗎？落實憲法第十一條是說假的嗎？
２、既謂「喪失法源依據」，則在「依法行政」的法治國原則下，不應自行創設法源依據，渠所謂「相關法令」之立法意旨與出版品管理豈可混為一談？
３、所謂管理「出版品刊登色情廣告及性侵害案件之報導等」，前者已有刑法第２３５條做為執法依據；後者主要屬於新聞媒體「事實」報導之範圍，與漫畫出版品以「創作」為主渺不相干，使人無法了解其立法意旨何在。
| 鑑於社會風氣的開放，傳播媒體日益發達，在出版自由的潮流下，出版品日益多元化，成人的閱讀空間擴大，造成成人出版品充斥坊間市場，一般社會大眾與團體咸認為適合成年人閱讀之出版品並非均適合兒童及少年閱讀，再者，部分不肖出版業者，利用法律空窗時期，發行及販售一些不適合兒童及青少年閱覽之刊物，中央政府又遲遲未能訂定相關法令來規範管理。為遏阻色情及不良刊物流通氾濫，確實維護兒童及少年身心健康，落實執行兒童福利法及少年福利法之相關規 定，本府依地方制度法第十八條第一款第五目之規定擬訂「臺北市漫畫出版品租售管理自治條例草案」，本自治條例草案共十一條（條文併說明如附件），其重點說明如下：td> |
４、地方制度法第十八條第一款「組織及行政管理事項」第五目「直轄市新聞行政」，與兒童福利法及少年福利法屬於「社會服務事項」性質不同，見前述１～３點的敘述。
５、既謂「適合成年人閱讀之出版品」，則「不適合」未滿１８歲的「兒童及青少年閱覽」理所當然，何須贅文。又與後者之所謂「色情及不良刊物」畫上等號，實則「成人出版品」之樣式繁多，並非僅限於「色情」一類，如此陳述方式是否有誤導視聽之嫌。
| 第一條，明定本自治條例制定之目的。 第二條，明定本自治條例相關名詞之定義。 第三條，明定本自治條例之主管機關及各業務相關之主管機關權責。 第四條，明定出版商及經銷商應負責在漫畫或人體出版品發行或銷售前依本條例列為限制級之規定，明確做好分級及標示，違者依本條例裁處。 第五條，明定本自治條例中所規範之業者遇有分級疑義時之申訴管道 。 第六條，明定本市租售營利事業業者應遵守之規定，違者由本府相關主管機關依本條例裁處。 第七條，明定主管機關及業務主管機關得派員查察租售漫畫及人體圖片出版品之營利事業，如不接受查察，得依行政執行法之規定強制執行。 第八條，明定違反本自治條例相關規定之罰則。 第九條，明定逾期不繳納之罰鍰，移送強制執行。 第十條，明定本自治條例施行前應予以營利事業改善期限。 第十一條，依一般立法體例，明定本自治條例之施行日期。td> |
７、地方制度法第２６條第四款，自治條例如規定有罰則時，應報行政院、中央各該主管機關核定後發布，試問在出版法廢止後，新聞處打算報請何者核定後發布？
| 本自治條例草案業於九十年六月八日通過 貴會一讀審議，除將本條例名稱修改為「臺北市漫畫及人體圖片出版品租售管理自治條例草案」，並將人體圖片出版品列入本自治條例管理規範外，另也增加課以出版商、代理商及經銷商在發售前應先將出版品分級之義務及責任。有關本自治條例規定在本市租售之漫畫或人體圖片出版品一律均需分級，如此規範是否違反憲法所保障之言論出版自由？又為什麼僅規範漫畫及圖片出版品？為什麼未將文字出版品列入？有關限制級標示之大小及普遍級亦要標示之原因、分級方式及申訴管道、改善期限等規定之疑義，謹說明如下：一、沒有限制言論及出版自由之虞
憲法第十一條雖明訂人民有言論講學著作及出版之自由，但第二十三條又明確說明以上各條列舉之自由權利除了為防止妨礙他人自由、避 免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外不得以法律限 制之。本條例僅是規範漫畫及人體出版品應先明確的分級後才可在本市租售，違者處以警告或罰鍰，並未規定其不准在本市租售，這有如民眾在私有土地上蓋住宅，亦應符合相關法令之規定，取得建照後始可施工搭建之意思相同，故應沒有限制人民言論、出版自由之虞。 |
８、憲法第２３條所列四項能限制人民自由之理由，均為不確定之法律概念，若無明確之法律條文規定，不應由地方政府任意作擴張解釋，否則有違憲之虞。而釋字第４０７號雖然對於例示性條文有較寬鬆的見解，但是對於保障人民最基本的自由權來說，仍宜採詳細表列的方式，期能避免爭議。
９、既謂「僅是……規範分級，才可在本市租售」，又謂「並非規定其不准在本市租售」，按台北市與鄰近縣市間人、物往來密切，形成一大型都會區，若未來出版業者考慮到標示破壞封面整體設計，導致消費者購買意願低落，是否會考慮說搬離台北市，而消費者仍可以至外縣市消費，達到「不禁而禁」的效果？
１０、土地與附屬於其上的建物為不動產性質，與出版品之動產特性南轅北轍，且私有土地之所有人對於土地之利用方式，所影響的範圍不過及於建物周圍，而台北市為全國主要出版業者集中之地，其產品流通全國，影響範圍不可同日而語，引譬失義莫此為甚！
| 二、僅規範漫畫及人體圖片出版品之原因本自治條例規範範圍明定為漫畫及人體圖片出版品，係因漫畫之表現 方式原本就較為誇張，容易吸引人，且其內容圖文並茂，具連續性， 可表達一些在影音、文字無法充分表達的圖像，且其價格亦較其他出版品低廉，出版量較其他出版品大（每個月約發行三百五十至四百餘種），青少年為主要閱讀群，對其影響較大而直接；另坊間部分人體圖片出版品內容游走在尺度邊緣，非常曝露及煽情，兒童及少年不宜 閱覽，故本條例草案規定凡在本市租、售之漫畫、人體圖片出版品， 一律須分級並明顯標示，限制級部分應密封、分開陳列，以限制兒童 及少年接觸，列為限制級者不得租、售予未滿十八歲之人等，違者依法裁處。td> |
１１、影音、文字、圖片何者具有「連續性」，不言可喻。又價格為市場機能運作所得到的結果，豈能做為判定何者取得難易的標準。漫畫之主要閱讀群實際上以１８歲以上的大專生及具有自我經濟能力的社會人士為大宗，以青少年與漫畫閱讀者畫上等號的作法，實際上在出版先進國家如美、日均以揚棄此種見解，而以上述人士做為主要行銷對象，北市府在未經過詳細的調查與訪談，便以此做為立法理由之一，實屬先入為主的錯誤想法。
１２、既然限制級部分已經做過密封處理，且分開陳列，則何須要求書商加大標示至十分之一，普遍級者既可公然陳列，那麼又何須畫蛇添足？且上游出版業者並無能力掌握出版品的最終流向，仍應以加強對零售、租售業者的法治宣導以及督察為主，並非加大標示即可遏阻未成年人接觸成人出版品的機會。
| 三、文字出版品未納入規範之原因以文字為主的出版品部分，因涉及憲法保障言論及出版自由之層次， 其內容判定較具爭議，故未列入本自治條例管理中，但本府並非完全 不管，將俟本自治條例執行一段時間，檢討執行效果及內容時，再併入考量，目前該類出版品如其內容涉及刑法第二三五條之規定，本府警察局將依法查處。 td> |
１３、憲法第十一條「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」並無將文字與其他出版品分開處理的意旨，豈謂「除文字以外」之智慧財產無憲法之保障，北市府不應作如此恣意解釋！做為限制出版自由的藉口！
１４、前面既然提到「規範漫畫及人體圖片出版品之原因」，那麼對於漫畫及人體圖片是否屬於限制級的認定，理應較文字更易判定，那麼僅需在中央立法之前，暫依刑法第２３５條處理即可，何須冒違憲風險，另行制定該條例？
| td>四、普遍級標示及標示大小之必要性關於本自治條例中明定漫畫及人體圖片出版品列為限制級者，應在封面明顯處標示級別等有關字樣，且字樣不得小於封面總面積十分之一 ，列為普遍級者，亦須標示級別，且字樣不得小於封面總面積五十分 之一等，係因出版品之大小不一，故以比例規範之。至於限制級標示 為封面之十分之一，破壞封面整體設計及普遍級標示的必要性等疑慮 ，本府考量部分出版品的封面圖案設計及色彩複雜豐富，如業者以與 底色相近似的顏色字體符號來標示級別，消費者及租售業者將不易辨識；而標示普遍級係為防止投機業者將未分級之漫畫、人體圖片出版 品魚目混珠進入本市租售場所，造成本市租售業者在處理上、消費者在辨識上、政府相關人員執法上之不便，對於守法之出版業者顯不公 平。另，如普遍級不規定標示，則對未標示之出版品，無法確認究竟 係經分級後之普遍級出版品抑或出版商根本未依規定將出版品予以分 級，如此一來，不但使下游租售業者於進書時不易區別，同時也影響 本自治條例規定出版品必須事前做好分級之效果及功能。/tr> |
１５、所謂「下游租售業者於進書時不易區別」，未免太過藐視下游業者的專業與判斷能力；而便於相關人員執法，則是難脫「以官壓民」、「以民就官」之譏；又違法之出版業者，亦即未經登記許可的地下業者，自有相關法律制裁，豈能「一竿子打翻一船人」，讓合法業者蒙受因標示加大所加的損失。
有關自治條例（二） ◎esgm 出版法廢止後，憲法第十一條所保障的言論出版自由回到正軌，並符合其他民主國家之常例，新聞局等新聞行政機關本來做為政府與媒體、民眾之間的對話窗口，應該專注其政府發言人的角色，將其業務、角色正常化。對於出版業者來說，則是由他律轉為自律，在不違反憲法第二十三條的精神下，從事出版業務。
然而憲法第二十三條中所提到的「防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益」均屬法學上的不確定法律概念，又自由權為人民最根本權利之一，在執法時應該有具體明確的規範以玆遵循，理應由中央立法機關制定相關法律做為保障。而台北市政府則是在沒有母法做為法源依據的情形下，跳過中央立法自己先行訂定「自治條例」，且其罰則有可能產生「連續處罰」的情形，更應該要有法律的授權方可實施，而渠等所謂「相關法律」之立法意旨與精神係為保護青少年，而非對出版品加以限制，台北市政府則僅援用其中部分罰則條文做為立法依據，而未考量到整體現實及保障言論出版自由的意旨，可說是「以偏概全」、「因噎廢食」的作法。
行政程序法第七條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」台北市政府能否提出「青少年問題」跟成人出版品之間存有正相關的因果關係之數據資料；除了想出貼狗皮膏藥這種方法外，難道首善之都的台北市政府諸公提不出更有創意、效率的解決青少年問題對策；對人民言論出版自由的限制與產業損失是否能夠換來青少年問題的減少，或者是說另開一條「源源不絕」的市府生財之道？陳前市長已經在處理電子遊藝場問題上犯過一次本末倒置的謬誤，馬市長在處理網咖問題時也不遑多讓，如今還要無視在法理、現實、技術均不可行的情形下，為了「回應」幾個特定團體、市議員的「民意」而一意孤行嗎？
不過或許這也是一個剛好可以「平衡城鄉（區域）發展」的好機會，大家可以考慮一人一信，鼓勵東立、大然、尖端、台灣角川、龍成、農學社、日盛……等出版商或書報商轉進台南安平工業區，反正已經有一間長鴻在那裡了，說不定可以成為「漫畫工業區」，達到規模經濟的理想，並帶動印刷等相關產業的發展（應該也要寫份企劃書給許市長添財過目才好，例如提供租稅減免、土地提供）。
諸君！台灣動漫之興廢，在此一舉
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